中国人口福利基金会委托

“幸福工程—救助贫困母亲行动”

项目评估报告

（1995-2010）

评估单位：中国社会科学院农村发展研究所课题组

2010年4月

目      录

中国人口福利基金会委托0

致  谢3

第一部分  部报告

1.评估目的、内容和方法4

1.1评估目的4

1.2评估内容4

1.3评估方法5

1.4必要的说明5

2.幸福工程的背景与进展6

2.1背景6

2.2总体进展9

3.对项目受益人群的评价11

3.1项目设定的目标人群11

3.2项目目标人群瞄准的方法12

3.3项目受益人群状况分析12

3.4小结16

4.项目组织管理体系评价16

4.1项目组织管理体系的评价框架16

4.2项目组织管理结构16

4.3项目执行机制18

4.4小结20

5.幸福工程小额信贷资金运行状况评价21

5.1小额信贷运行评价框架21

5.2幸福工程小额信贷的运行状况24

5.3小结27

6.项目效果28

6.1“治穷”的效果28

6.2“治愚”和“治病”的效果29

6.3小结30

7.社会影响评估30

7.1生育观念发生变化，计划生育成为更多人的自觉行动30

7.2密切了干群关系，促进计划生育政策的落实30

7.3妇女地位得到提高31

7.4计划生育基层人员的观念和能力得到改变和提高31

7.5促进和谐社会和新农村建设31

7.6小结31

8.项目可持续性31

8.1组织管理体系31

8.2资金来源的稳定性32

8.3人员专业能力与稳定性32

8.4小额信贷资金的运作模式32

8.5小结32

9.结论与建议33

9.1成功的经验33

9.2面临的挑战33

9.3建议35

后记37

致  谢

   2009年8月，中国社会科学院农村发展研究所课题组接受中国人口福利基金会即幸福工程全国组委会的委托对幸福工程15年的工作进行全面评估。幸福工程15年来取得了巨大的成绩，覆盖了全国29个省、市、自治区的近450个项目点，救助了22万多个贫困母亲及家庭，惠及人口100多万。为这样一个大规模的公益项目进行评估确实是一项艰巨的任务和挑战。评估工作于2010年3月结束，历时近8个月。在这期间，评估人员查阅了大量的项目文献资料，实地调查了8个项目县(旗、市)，与各级地方项目管理人员和受益户做了大量访谈和问卷调查，进行了十几次内部讨论，并与幸福工程全国组委会多次了解情况，交换意见。

   本报告得以完成，需要感谢各级组委会和项目工作人员的大力支持和配合，尤其是那些帮助安排并陪同我们下乡调查的基层工作人员，以及中国人口福利基金会的赵炳礼理事长、杨文庄秘书长、葛振江部长、刘丽容副部长和郑飞等。没有他们的支持和配合，就不可能完成此次评估任务。在此，还要特别感谢的是那些接受访谈的贫困母亲，她们为评估提供了丰富的项目信息和活生生成功事例。她们不仅通过拼搏改善了自身和家庭的命运，也带动了周围的人们走向富裕和幸福，她们不仅是受助者，也是幸福工程成绩的创造者，对社会进步的贡献者。

本报告仅代表评估人员根据所掌握资料和实地调查所做出的判断，并不一定能够完全反应幸福工程的全貌，文责自负。

                             中国社会科学院农村发展研究所课题组

                                               2010年4月

1.评估目的、内容和方法

1.1评估目的

2010年是“幸福工程—救助贫困母亲行动”（以下简称幸福工程）实施15周年。与幸福工程启动时相比，我国的经济社会形势已经发生了巨大变化，贫困人口大量减少，但是各种发展不平衡的问题凸显。在这一新的历史时期，党和政府提出了科学发展观，要求“坚持以人为本，注重统筹兼顾，推动全面协调可持续发展”，要求“更加注重社会建设，着力保障和改善民生”。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，发展人口和计划生育事业是加强社会建设的一个重要领域，其工作思路及方法也应向这一重心转变。幸福工程帮助计划生育贫困家庭解决实际困难，既是稳定低生育水平、促进我国人口长期均衡发展的需要，又是人口计生领域促进民生改善的项目，是贯彻落实科学发展观的具体载体。在新时期、新形势下，如何继续开展好幸福工程是其各级组委会、办事机构及其相关人员，以及广大贫困母亲和社会热心组织和人士所特别关心的问题。为了回答这个问题，有必要对过去15年的工作进行认真总结，发现成绩、不足与改进的方向。为了做好这项工作，全国组委会特委托中国社会科学院农村发展研究所作为第三方对幸福工程15年的发展情况进行客观评估，以期达到以下具体目的：

通过评估，客观反映幸福工程的实际状况；

通过评估，反映幸福工程为贫困母亲及家庭所带来的变化；

通过评估，反映幸福工程实施的质量及经济效益与社会效益；

通过评估，总结项目管理的经验与不足，从而完善幸福工程的相关工作与程序，以为后续项目的战略规划和决策提供依据。

通过评估，宣传幸福工程所取得的成绩和所发挥的重要作用，引起社会更广泛的关注，争取社会各界继续关注并支持幸福工程，为更多的贫困母亲提供爱心帮助，促进我国社会更加和谐、进步。

1.2评估内容

根据评估的目的，本次评估的具体内容包括：

项目设计的合理性：项目的运作方式是否适应目标对象的特点，项目服务是否满足了目标对象的需求，项目资金量是否足够，项目的设计是否合理，等等。

项目执行的有效性：项目投入是否得到充分利用，项目执行人员的能力和配备是否满足了项目的要求，是否按预定目标完成了扶助人数，项目实施的组织管理、方式和方法是否得当，等等；

项目执行的效率：项目投入产出比是否合理、高效，项目工作人员的工作效率是否足够高，是否有提高的空间，等等。

项目效果：项目目标实现的程度，目标人群是否发生了项目设计的变化，目标群体的满意程度（项目的设计、实施方式和方法、培训内容和方法是否合适、个人和家庭的受益情况），等等。

项目的社会经济影响：项目对社区人群观念、能力、行为和家庭状况等方面的影响，对计划生育工作的推动作用，等等。

可持续性：各地项目能否独立长期运行以及长期运行需要的条件，等等。

在幸福工程的“三治”（即治穷、治愚、治病。以下简称“三治”）中，“治穷”是重点，也是投入资金最多的部分。根据全国组委会的要求，本次评估的重点是有关“治穷”的情况，但同时也考察了“治愚”和“治病”的情况，力争反映项目的全貌。

1.3评估方法

本次评估采取了以下方法：

查阅文献。根据基金会提供的幸福工程总结报告以及7个实地调查的地方的幸福工程总结材料，并在实地调查中查阅了县级项目办公室的档案资料。

实地调查。根据基金会的推荐，本次评估对7个省区的8个项目点进行了实地调研。这些项目点包括河北省易县、甘肃省天祝藏族自治县、福建省长泰县和龙海市、吉林省抚松县、青海省民和县、内蒙古喀喇沁旗和贵州省荔波县。评估人员在这些地方与项目工作人员、受益人群以及其他相关部门和人员进行访谈，实地了解、观察和感受项目进展情况、受益情况等。

问卷调查。在实地调查中，共在18个乡镇对243名受益贫困母亲进行了问卷调查，了解她们从幸福工程得到了哪些帮助，这些帮助对她们本人和家庭起到了什么作用，以及她们对幸福工程的评价和期望等。

访谈和焦点小组讨论。评估人员与幸福工程各级组委会、项目办公室人员和受助贫困母亲进行了座谈，对幸福工程执行过程中的问题进行讨论，并对各级主要管理人员和受益的贫困母亲进行访谈，了解项目情况。

案例分析。根据实地调查情况，本次评估将每一个项目点都作为一个案例进行了详细的分析，并从每个项目点选择2-3个典型受益人物/家庭进行分析，力求反映幸福工程实施和目标对象的受益情况。

1.4必要的说明

幸福工程实施时间长，覆盖面广，本次评估的重点是“治穷”的小额循环资金管理情况及其效果，但是，限于部分调查项目点财务管理等资料不能得到，而且由于本次评估时间较短，问卷调查样本较小，加之评估人员的能力所限，所得出的评估结论会有一定局限性。这是需要特别说明的。

此外，本主报告图表中的数据，除非特别说明，都是根据分报告数据汇总而成。

2.幸福工程的背景与进展

2.1背景

2.1.1世纪末中国的减贫任务

改革开放之初，我国没有解决温饱的贫困人口有2.5亿，约占当时全国人口的1/3。经过农村经济体制改革和大规模的扶贫开发工作，到1993年，我国的贫困人口减低到8000万。1994年我国制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，提出要在20世纪末之前的7年内解决8000万人口的绝对贫困问题，并号召海内外与扶贫有关的国际组织、区域组织、非政府组织和政府合作，共同参与中国的扶贫开发工作。

2.1.2 幸福工程的发起

基于人口多，底子薄，资源相对不足的基本国情，为了国家和民族的长远、根本利益，我国将计划生育确定为基本国策。但是在经济社会欠发达，生产力发展水平较低，传统生育观念根深蒂固的条件下，群众实行计划生育面临许多的困难。从上世纪70年代开始，我国主要依靠强有力的行政手段推行计划生育，取得显著成效。到上世纪90年代中期，人口的生育水平下降到更替水平以下，为我国经济社会持续快速发展和人民生活水平的提高做出了突出贡献。但同时，国家和民族的长远根本利益与实行计划生育群众的当前现实利益的矛盾日益显现。在广大农村，特别是贫困地区的农村，如果只要求老百姓实行计划生育，而不去帮助他们解决实行计划生育以后生产生活中面临的困难问题，不着力改善他们的生存和生活状况，那么，就难以让老百姓自觉地实行计划生育，计划生育政策的目的就难以实现。所以，政府必须转变计划生育的工作思路和工作方法。关注实行计划生育的家庭，尤其是那些实行了计划生育的贫困家庭，应该为他们的生产生活提供帮助，使他们尽快摆脱贫困，走向富裕。这样才能让基本国策深入人心，也才能使计划生育成为广大群众的自觉行动。

在上个世纪90年代中期，我国8000多万的贫困人口中有许多属于计划生育家庭。由于当时国家财力有限，需要争取海内外和全社会的力量共同来减少贫困现象。在这种宏观背景下，中国人口福利基金会、中国计划生育协会和中国人口报于1994年开始起草《幸福工程行动计划》，全面筹备“幸福工程—救助贫困母亲行动”，并于1995年2月正式启动，由王光美担任主任委员，宋平、谷牧、陈慕华、彭佩云和钱正英为名誉顾问，19位中央各部门领导和有关专家担任顾问。

2.1.3宗旨、内容和目标

幸福工程的宗旨是动员社会资源，救助贫困母亲。内容是将计划生育工作与扶贫开发结合起来，从海内外募集善款，为实行了计划生育的贫困母亲提供三方面的帮助：“治穷、治愚、治病”。“治穷”主要是向她们提供小额循环资金支持，为他们解决发展家庭生产创收活动的融资困难，帮助他们尽快脱贫致富，提高经济和社会地位；“治愚”就是扶持村一级兴办母亲学校及各类培训班，帮助贫困母亲扫盲，学习科学文化知识，掌握一、二门致富实用技术，懂得生殖保健知识；“治病”就是帮助贫困母亲检查和治疗常见妇科病，向她们提供生殖保健服务。

通过“三治”，要让这些实行了计划生育的贫困家庭能够实实在在受益，改善家庭生活生产状况，让全社会理解和支持计划生育，促进贫困地区人口与经济、社会协调发展，为计划生育工作创造良好的社会环境。

2.1.4项目组织管理结构和运行机制

幸福工程全国组委会已为32个省、自治区、直辖市和计划单列市进行了授权，成立了幸福工程省级组委会（办公室），并在实施幸福工程项目的各市、县成立幸福工程领导小组和项目办公室。幸福工程的组织机构设立在各级计划生育协会，并采用“四级协议” 、“五级管理”的方式，即新项目点的设立由国、省、市（地）、县四级共同签署《幸福工程•救助贫困母亲行动项目协议书》，乡镇计生协会参与具体的实施工作。

2.1.4.1项目组织管理结构及其职责分工

幸福工程全国组委会

中国人口福利基金会（以下简称基金会）、中国计划生育协会（以下简称计生协）和中国人口报社联合组建了幸福工程全国组织工作委员会（以下简称全国组委会），在基金会设立了全国组委会办公室。主要负责全国幸福工程的综合管理及指导工作。其职责是：执行全国组委会的工作决议和各项任务；指导幸福工程各省、市、自治区和计划单列市组委会的宣传推广、项目实施、资金管理、检查评估等工作；制定《幸福工程管理办法》；制订项目管理制度；制订项目实施方案；办理项目审批和项目实施过程中的相关手续；对项目点的建立、运行、终结进行考察、监管与评估；负责省级项目管理人员的培训工作；做好项目成果的宣传与推广工作；负责授权及监管工作；负责其它相关工作。

幸福工程省级组委会

省级组委会在省级计生协会设立了办公室，对幸福工程起着承上启下的作用。其职责是：执行全国组委会的决议和任务；根据本地情况适时开展幸福工程的宣传推广、善款劝募、项目实施、检查评估等相关活动；与全国组委会、项目所在市（地区）及项目县共同签署《幸福工程•救助贫困母亲行动项目协议书》；负责对本辖区项目点的指导服务和监督评估工作；负责协调国家级和省级项目资金的拨付、使用和回收工作；负责对本辖区内项目点负责人的培训工作；负责监督项目点的项目内容、救助对象、资金管理与使用等工作；协调监督项目县匹配资金的到位情况；协调省内相关机构和部门对幸福工程项目的参与工作；按时、如数回收国、省两级投放的“治穷”项目资金；如实上报幸福工程国、省两级项目点的布设、实施、绩效等情况；及时将本省新建项目点及相关资料提交全国组委会办公室；其它有关幸福工程的工作。

幸福工程市（地）级项目办公室

市（地）级项目办负责执行并贯彻国、省两级幸福工程组委会对本辖区工作的指令，部署；督办县级项目点设立过程中的相关工作；与国、省、县三级共同签署《幸福工程•救助贫困母亲行动项目协议书》；协助省级组委会对本辖区项目点的监管、指导、服务与评估等工作；协助省级组委会完成项目县救助资金的回收工作，等等。

幸福工程县（市）级项目办公室

幸福工程县（市）级项目办公室是幸福工程项目运行过程中最重要的一个具体实施部门，须承担项目的选择立项，运行服务，资金管理，资金回收，效益评估等多项任务。其职责包括：贯彻执行国、省、市（地）三级关于幸福工程特别是项目工作的决议和任务；做好幸福工程的宣传与推广工作；与国、省、市（地）三级签署《幸福工程•救助贫困母亲行动项目协议书》；承办幸福工程项目匹配资金的落实到位工作；严格财务手续，合理使用各类资金；负责幸福工程项目救助资金的接收、管理、发放和回收工作，并办理此过程中的各类手续；指导性的协助受助者选择科学合理、经济效益好的短、平、快项目；对实施项目的乡、村进行系统、科学、合理的协调监管及服务工作；认真贯彻“小额资助，直接到人，滚动运作，劳动脱贫”的幸福工程救助模式，提高资金的使用效益，最大可能的提高救助率和资金滚动率，使更多的贫困母亲受助受益，同时提高脱贫率和还款率；对乡、村两级提供的受助者名单进行审核，以确保被救助者符合救助条件；实行“治穷”为主，“治愚、治病”为辅，相互促进的救助原则，全面提高受助母亲的综合素质；协调本县（市）的相关部门积极参与幸福工程的项目施救活动；及时总结经验，并发现和解决问题，如实向国、省、市（地）通报项目信息；认真履行《幸福工程•救助贫困母亲行动项目协议书》的各项条款；与乡、村两级共同实施每一个救助周期的评估与考核工作；按要求将每一轮受助母亲基础资料录入《幸福工程项目管理软件》，并按时提交全国组委会办公室；等等。

幸福工程乡镇项目办公室

幸福工程项目由乡镇计生协会负责，并根据县（市）级项目办公室的安排参与项目受助户的筛选、项目选择、资金使用、跟踪服务等活动。

2.1.4.2项目实施机制

为了使贫困母亲特别是实行了计划生育的贫困母亲及其家庭早日摆脱贫困并过上幸福生活，根据《幸福工程•救助贫困母亲行动管理办法》（以下简称“管理办法”）的规定，由县项目办向省组委会提交项目申报文本，省组委会按程序申报全国组委会，经全国组委会审核批准后，在该县设立幸福工程项目点。该县应按照1:1的相同数额提供匹配资金，待配套资金汇入全国组委会账户后，全国组委会将配套资金与救助资金一次性拨付到省级组委会。省级组委会负责将该项目款及时、足额拨付到县（市）级幸福工程项目办，由县办落实到救助母亲。

在项目实行过程中全国组委会和省级组委会定期或不定期地对县（市）项目点的资金管理及项目救助工作进行监督检查。为保证项目活动的顺利实施，乡镇及村项目办为受助母亲提供生产信息、技术培训、产品销售以及生殖健康、计划生育、优生优育等项服务。

幸福工程项目在一位受助母亲（户）中执行轮次为1-2 年，项目执行期满后按协议规定将救助金如数交回县幸福工程项目办，同时确定并执行下一轮的救助。

幸福工程项目在一个县（市）执行周期为 3-5年。项目执行期满后按协议规定将资金如数收回并上交到省级组委会或办公室，同时确定下个周期的项目实施地。

图1.1  幸福工程项目组织管理结构与实施机制

2.2总体进展

2.2.1资金量和受益人数

幸福工程创立之初，国家财力不足，资金基本上主要来自海内外社会各界的捐赠，包括国内外各级政府、社会团体、企事业单位，香港、澳门特别行政区、台湾同胞，海外侨胞、海外团体及其他组织和个人向幸福工程捐赠的资金；地方配套幸福工程项目资金；国家扶贫专款安排用于幸福工程项目的资金；其他部门和社会渠道参与幸福工程项目的资金等。近年来，部分省市开始尝试将幸福工程资金纳入财政预算，如河北省易县制定政府政策，每年从财政收入中拿出一定资金作为幸福工程基金，为幸福工程建立了长效投入保障机制，推动幸福工程可持续发展。

截至2008年，全国组委会募集资金1.08亿，省（区、市）组委会或办公室筹集资金1.65亿，地方配套资金1.78亿，吸纳参与资金1.32亿，累计投入资金5.83亿。至2009年10月31日，幸福工程已在全国29个省、市、自治区设立了446个项目点，累计投入资金约 6.6亿元，救助贫困母亲及家庭 221,650人(户)，惠及人口 1,010,131 人。幸福工程通过小额资助，使受助的贫困母亲及其家庭走上了脱贫致富的发展道路。有些受助者就是靠当初几千元的救助款起步，如今已发展成当地的专业大户和企业家，成为脱贫致富的带头人。

表1.1  幸福工程累计资金数量与受益人数

资金来源2008年底2009年10月底

全国组委会筹集（万元）10,824.4512,409.96

省(区、市)组委会或办公室筹集（万元）16,458.31318,100.98

地方配套资金（万元）17,831.5419,948.72

吸纳参与资金（万元）13,177.4415,483.55

累计投入资金总额（万元）58,291.74365,943.21

项目点覆盖面29个省（区、市）29个省（区、市）

项目在建点数（个）417446

救助贫困母亲（万人）20.7022.17

惠及人口（万人）95.20101.01

资料来源：幸福工程全国组委会

2.2.2项目内容

幸福工程“三治”中“治穷”项目最重，且占用资金量最大。“治穷”资金主要用于救助户发展家庭创收活动。其中45%用于养殖业，35%用于种植业，12%用于小加工，8%用于其他。可见大部分资金（92%）与生产直接相关。在“治穷”的同时开展“治愚”、“治病”。截止2009年，为贫困母亲举办各类培训班16604期，培训内容与资金用途密切相关，包括种植和养殖的生产技术、卫生健康知识等；为她们做健康检查104万人次，治疗妇科病38万余人次；免费下发药品、医疗器材等物资价值1773万元。

同期，所开展的生殖健康援助行动自2004年启动以来，在新疆生产建设兵团、宁夏回族自治区、青海省、黑龙江省、齐齐哈尔市等8个省、市、自治区，220个县（市、区）开展，累计共资助设备566台（套），设立项目点400个。有850余成名育龄群众受益。“乳腺健康宣教诊治中心”项目自2002年11月起，陆续在四川，重庆，陕西，湖北，福建等省市（自治区）的31个地市，140余个区县开展。2009年在重庆市北碚区、四川省山东坡区、湖北省咸宁市、河北省张家口市蔚县、万全县；保定市清苑县、唐县、望都县，沧州市东光县、邢台市威县、宁晋县，江苏省淮安市清浦区、淮阴区、清河区、金湖县等建立17个诊治中心。截止目前，累计投入资金5370万元，举办健康知识讲座600余场，发放各种宣传资料、宣传手册近530万份，帮助420万贫困地区农村妇女进行免费妇科检查。8年来，该项目在普查中共发现疑似乳腺癌患637人。在当地计生服务站医生的关心督促下，有条件的患者都到医院接受了进一步检查和治疗，对于对符合“乳腺癌患者救助”条件、想放弃治疗的21位贫困母亲，给予每人6千至1万元的救助。使广大农村妇女提高了对乳腺癌的防范意识，同时还让她们在最佳时间得到治疗，受到了广大育龄妇女和社会各界的赞誉与欢迎。

图1.2　　幸福工程——“治穷”项目资金用途

2.2.3项目执行方式方法的演进

幸福工程项目最初设计为以“小额资助，直接到人，滚动运作，劳动脱贫”的运作模式。随着时间的推移，各地已经根据本地经济发展、组织机构等情况变化进行了新模式的探索：有些已经将救助资金额度扩大，从最初的1,000-3,000元，扩大到5,000-10,000元；有些地方在“直接到人”的救助方式上不断创新，采用“公司+农户”、“基地+公司+农户”、“协会+农户”等等。将协会、公司等外部经营主体引进到项目中，将受助户组织起来，联合经营；有的地方则将资金以受助户委托的形式转给企业集中使用，条件是带动受助贫困母亲就业并分红，等等；有些地方还通过政府相关部门合作，打破了行业和部门界限，将各部门的资源配套整合使用，以发挥更大的合力，扩大救助范围，提高救助效果。

3.对项目受益人群的评价

在评估中我们是通过查阅档案和问卷调查来发现实际受助对象是否符合项目设定的目标人群。

3.1项目设定的目标人群

幸福工程将实行了计划生育家庭的贫困母亲作为主要救助对象。这一人群一般都处在人生最辛劳、最困难的阶段，而且，往往是贫困群体中的贫困群体。她们上有老下有小，孩子需要抚养和教育，老人劳动能力降低或者丧失，需要赡养。因此，家庭支出大，而收入相对不足。贫困母亲不仅要打理家庭日常生活，照顾孩子和老人，还要参加生产劳动，增加家庭收入。所以，母亲是贫困群体中的贫困群体。幸福工程的基本理念是母亲不应该是贫困的，计划生育家庭的母亲更不应该是贫困的。所以，幸福工程将实行了计划生育的贫困母亲作为主要救助对象，就是要为她们及其家庭改变命运提供机会和帮助，同时让人们看到，实行计划生育能够得到帮助和支持，促进社会生育观念的转变，为计划生育工作创造良好的条件。

3.2项目目标人群瞄准的方法

幸福工程设定了6个受助标准：1、本人及家庭人均收入低于当地贫困线标准；2、必须是计划生育户；3、本人及家庭有强烈的脱贫愿望和计划；4、本人及家庭成员具备劳动脱贫能力；5、遵纪守法，尊老爱幼，邻里关系好；6、讲诚信，能按时如数归还本金和项目管理费。

项目目标人群的确定基本上采取了“先由上而下，再由下而上，再由上而下”三阶段的办法。

“先由上而下”是由县项目办根据资金情况制定项目工作计划，确定项目乡镇，下达工作任务；由项目乡镇确定村庄；由村庄计生协会进行摸底调查，了解计划生育贫困母亲情况，宣传发动，由贫困母亲自愿申请参加幸福工程。

“再由下而上”是村里将名单上报乡镇，乡镇上报县项目办。按照全国组委会制定的《幸福工程管理办法》，各项目实施地在上报救助名单之前把救助对象及其发展项目和救助金额在村里张榜公布，接受群众监督。如果群众有异议，村 “两委”必须重新审议，如无异议，再按程序上报。

“再由上而下”是县项目办考察核实上报的名单，确定拟受助对象及资金额。

3.3项目受益人群状况分析

对于受益人群的考察，我们通过两个方法进行。一是对县项目办的档案进行分析，总结受益人群的总体特点；二是在实地调查中，对随机抽样的贫困母亲状况进行考察。考察的内容包括生育、经济、教育、健康状况和年龄等五个方面。

3.3.1生育状况

调查点受助户计划生育状况表显示，总体而言救助对象基本是实行计划生育的母亲，其中独生子女户以及二孩户在总体样本中高达98.76%，从各调查样本数据看吉林省抚松县、甘肃省天祝、青海省民和县、河北省易县、福建省漳州市长泰县以及龙海市的受助户100%是独生子女户以及二孩户。然而由于种种原因，致使有1.24%的受助户并不是计划生育家庭。总而言之，从生育状况看幸福工程救助的对象符合项目目标对象。

表1.2    受助户生育状况

项目实施

地点调查总户数一孩二孩三孩四孩

户数比例户数比例户数比例户数比例

抚松县301756.67%1343.33%----

喀喇泌旗341132.35%2161.76%12.94%12.94%

天祝县311238.71%1961.29%----

民和县301240.00%1860.00%----

易县301653.33%1446.67%----

长泰县301033.33%2066.67%----

龙海市301550.00%1550.00%----

荔波县281346.43%1450.00%13.57%--

合计24310643.62%13455.14%20.82%10.41%

3.3.2经济状况

从八个实地调查点受助户家庭人均收入水平看，各县（市、旗）受助户经济状况差别较大。青海省民和县最低，受助户家庭人均收入仅为545元；福建省漳州市长泰县最高，受助户家庭人均收入为3515元，最高和最低收入水平之间相差6倍。  

但从各地经济发展水平参差不齐，贫困程度不同，贫困的起点不一样来看，这样的结果就非常正常。

全国组委会设立项目点的标准一般是国定贫困县，各省设立项目点的标准除国定贫困县外，还有省定贫困县。项目点在确定贫困标准时，大多以各项目点居民的平均收入水平来进行衡量，若低于该项目点居民的平均收入水平就确定为贫困。由于没有统一的贫困标准，评估组以各县（市、旗）农民人均收入为标准进行替代分析，通过将受助户家庭年人均收入与各县（市、旗）农民人均收入进行比较可以看到，受助户家庭人均收入大部分低于该县（市、旗）农民人均收入水平。只有贵州省荔波县受助户收入水平高于该县平均水平。大部分县（市、旗）受助户的家庭人均收入水平在当地平均水平30%-50%之间。甘肃省天祝县、青海省民和县更是低于全国贫困线标准（1067元）。

表1.3    受助户家庭经济情况

调查

地点2008年受助户家庭人均收入（1）2008年各县市旗农民人均收入（2）受助户贫困程度

（1）/（2）

抚松县1697558530%

喀喇泌旗1459419835%

天祝县777213836%

民和县545312117%

易县1667323352%

长泰县3515643055%

龙海市2372654636%

荔波县34552618132%

3.3.3 教育程度

从教育程度看，大部分受助母亲文化程度较低，最高教育程度为高中。调查的总样本中，高中毕业的妇女所占比重最低，占比为4.53%；初中学历占比最高，占比为56.38%。

图1.3  调查总样本受助户教育情况

从各调查点数据看，调查样本基本上也是以小学和初中居多，而且大部分调查点受助户初中学历所占比例高于小学学历所占比例。可见，幸福工程救助的贫困母亲文化程度普遍不高。这也是我国绝大多数贫困地区女性教育程度的真实反映。

表1.4     受助户教育情况

项目实施

地点调查总户数文盲及半文盲小学初中高中

户数比例户数比例户数比例户数比例

抚松县3026.67%930.00%1860.00%13.33%

喀喇泌旗3438.82%411.76%2470.59%38.82%

天祝县31--2374.19%722.58%13.23%

民和县301033.33%826.67%1240.00%--

易县30--26.67%2790.00%13.33%

长泰县30--620.00%2273.33%26.67%

龙海市3026.67%1550.00%1343.33%--

荔波县2827.14%932.14%1450.00%310.71%

合计243197.82%7631.28%13756.38%114.53%

3.3.4 健康状况

身体健康状况是衡量受助贫困母亲是否具有劳动能力的重要指标。对于保证项目及时还款具有较大的影响。表1.5中反映了七个县（市、旗）受助贫困母亲的健康情况。在213名贫困母亲中，表示身体状况良好的占85.45%，13.15%表示身体状况一般，虽然被调查对象对身体状况的自我感知可能不一定科学，不符合严格医学意义上的健康标准，但这基本反映了受助户的身体情况。整体数据显示这些救助对象具备较好的身体素质和劳动能力，符合幸福工程激发救助对象通过自身劳动致富的宗旨。

表1.5 实地调查项目点受助贫困母亲的健康状况

项目点调查总户数良好一般差

户数比例(%)户数比例(%)户数比例(%)

抚松302686.7423.3

喀喇泌旗342676.47720.5912.94

天祝县3131100----

易县302996.6713.33--

长泰县3018601136.6713.33

龙海市302686.6731013.33

荔波县282692.8627.14--

合计21318285.452813.1531.40

3.3.5年龄

总体而言，大部分受助户年龄集中在30-49（188户，占比77.36%）岁之间，20-29岁次之（46户，占比18.93%），50岁及以上人员占比最少（9户，占比3.7%）。各调查点的情况基本和总体情况一致。这意味着受助户以青壮年为主。一般而言，在这个年龄段的人员往往具有较好的身体素质和劳动能力，同时上有老下有小，处于人生活压力最大最辛劳的阶段，最需要外界对其生产生活提供帮助。

表1.6    受助户年龄分布情况

项目实施

地点调查总户数20-29岁30-39岁40-49岁50岁及以上

户数%户数%户数%户数%

抚松县30723.331653.33723.3300.00

喀喇泌旗34411.76617.651852.94617.65

天祝县31929.031651.61516.1313.23

民和县301136.671240.00723.3300.00

易县30310.001446.671343.3300.00

长泰县30310.001756.671033.3300.00

龙海市30310.001963.33723.3313.33

荔波县28621.431346.43828.5713.57

合计2434618.9311346.507530.8693.70

图1.4  八个调查点受助户年龄分布图

3.4小结

救助对象基本是实行计划生育的母亲，其中独生子女户以及二孩户在总体样本中高达98.76%；从教育程度看，大部分受助母亲文化程度较低，以小学及初中文化为主，这两部分的比重之和高达87.66%；从健康状况看，受助户以青壮年为主，30-49岁之间的受助户占比为77.36%；绝大部分受助户符合本地区的贫困标准。可见，总体上看，幸福工程的救助对象是符合项目宗旨和目标的。

4.项目组织管理体系评价

对于一个发展项目的评估通常要考察项目的组织管理结构、运行机制、运行效果和社会影响等几个方面。本次评估基本上也是遵循这样一个思路。通过查阅各级文件、同各级管理人员的座谈，我们做出了对组织管理体系的初步判断和评价。

4.1项目组织管理体系的评价框架

幸福工程从全国组委会到省、市、县、乡、村各级组织，形成的是一个网络结构，是依托于计划生育协会的强大网络体系建立及运作的。

计生协会是一个社会组织，且网络健全，利用这一网络实施幸福工程是该项目的优势所在。有效利用这一资源，就会使幸福工程的实施体现低成本高效益，让社会上爱心人士、爱心企业捐赠的善款更通畅的用于对贫困母亲的救助上。充分利用政府及合作伙伴的有效资源，真正实现基金会筹资，人口计生委协调支持，计生协进行项目执行，《人口报》宣传推广。

一个社会组织网络结构的形成是三种因素的作用结果：一、共同目标。即参与到网络中的每个组织都是为了实现一个共同的目标而组织在一起，这个目标也就是整个组织网络的目标；二、适当性，即这个组织网络一定是在既有环境和条件的基础上形成的，为环境所接受；三、效率，即在资源稀缺的情况下，以尽可能小的投入去实现目标 。评价一个网络化的组织结构要从这三个方面入手，看这个网络系统是否在以尽可能小的投入去实现网络组织的共同目标，而且在现有的条件下，是否还有其他可替代的更优化的方案。

在微观执行层面，要考察具体执行机构的决策、规划、领导能力、内部控制、人力资源开发与管理等方面，具体到信贷资金管理性质的组织，还需要考察风险管理等。

4.2项目组织管理结构

4.2.1网络状的组织结构

从共同目标来看，幸福工程的直接目标在于救助实行了计划生育的贫困母亲及其家庭，在一定程度上帮助他们改善生活状况，形成一种计划生育的利益导向机制，从而间接地为计划生育工作、机构和工作者塑造良好的社会形象和社会氛围，推动计划生育工作发展。这样要求参与到幸福工程当中的每一个组织都要把这一目标作为自己组织的目标。

幸福工程组织结构当中的各级机构都是各级计生协会，他们都是计生委系统主管的协会，其宗旨和目标是提高人民生活质量，协助政府贯彻落实国家的计划生育政策和法律、法规以及人口与计划生育方案等。所以，幸福工程的目标和宗旨与各参与机构的目标和宗旨是完全一致的，而且是各级参与机构的本职工作。幸福工程丰富了协会的工作内容，为他们的工作提供了具体的手段。

从中国人口福利基金会来看，幸福工程组委会办公室虽然只有几名工作人员，但计生协从上至下有完整的工作网络系统，完全可以满足实施幸福工程的需要；基金会和计生协会同属于计生委系统，基金会完全可以利用这套系统，不需要另外建立分支机构或者其他项目执行系统，而使幸福工程能够实现低成本，高效率运作。所以，幸福工程目前的组织管理结构是适当的，也是节约组织和协调成本的，各级组织目标一致，总体上有利于幸福工程宗旨和目标的贯彻和实现，在现有的组织资源的情况下是最优结构。

4.2.2依托计生协会

在国家、省、市级，计生协会与计生委在人员上是分开的，机构相对独立；在县级，计生协的领导和部分工作人员有的是由计生局的人员兼任的。计生协会是半独立状态；在乡镇和街道一级，计生协会与计生干部则完全是一体的，计生协会人员参照公务员管理。幸福工程是依托政府的行政系统贯彻项目，在基层与政府的行为融合在一起。

形成这种局面有其合理性，因为：一、计划生育工作是一项政策性极强的工作，离不开政府的指导和支持；二、帮助计划生育家庭解决实际困难，改善计划生育工作环境，推进计划生育工作，都是政府需要做的工作；三、计生协会是为了配合政府推行计划生育工作而成立的群团组织，是政府的帮手和辅助机构，计生局人员兼任协会人员，不仅是为了工作方便，也是节省费用、提高效率的理性选择；四、政府与慈善组织合作开展慈善公益活动是一种良好的结合，是今后我国公益性慈善活动的发展方向之一。

所以，在我国现有的组织资源的情况下，鉴于幸福工程在计划生育领域内开展慈善公益活动的特殊性，其项目实施的组织制度安排是合理的，也是行之有效的。

4.2.3关键在县级

从幸福工程的组织管理架构的实际运作情况看，最重要的有三个环节：全国组委会、省级组委会和县级项目办公室。全国组委会是幸福工程的主要筹资和决策层，主要负责项目的宗旨、目标和总体规则的设定，负责项目筹资及其分配和监督使用，负责总体对外宣传和指导，等等。省级组委会主要负责审核本省、市、县开展幸福工程的申请，根据全国组委会的授权在本省内进行筹资和宣传，监督和指导本省项目的运行。县级项目办是项目的执行层，主要负责落实幸福工程的各项政策，接受全国和省级组委会拨付的项目资金，匹配本地资金，选定项目乡镇/街道和村庄/社区，选定救助对象，发放和回收救助资金，开展“治愚”和“治病”等活动。

地市级项目办公室参与了项目协议的签署，并对全国组委会提供的项目资金的回收和偿还提供保证，监督项目的执行。从项目实际运行情况上看，这一级起到的主要是上传下达的作用。县以下的乡镇/街道和村庄/社区的计生协是在县级项目办的决策领导下协助落实开展项目工作。可见，在项目的执行层面县级项目办是关键中的关键，对项目执行的成功与否具有关键性的作用。

4.3项目执行机制

项目的执行机制包括项目筹资、资金分配、项目工作计划、救助对象选择、救助资金发放与回收、监督检查与评估等方面。

4.3.1项目资金的筹集

幸福工程的资金主要是由全国组委会面向海内外各界募集捐助款，捐款者包括国内外各级政府、社会团体、企事业单位，香港、澳门特别行政区、台湾同胞，海外侨胞、海外团体及其他组织和个人。省级组委会在得到全国组委会授权后，可以幸福工程的名义在其行政辖区内募集善款。按照国家有关经济较发达地区支援贫困地区的规定，全国组委会要求经济较发达地区须从每年募集资金总额中，划出一定的比例用于对口支援贫困地区特别是西部地区的幸福工程项目。按照《幸福工程•救助贫困母亲行动管理办法》的规定，一般情况，县级项目办公室需要按照与全国组委会提供的资金量1:1的比例提供配套资金，在项目开始前汇入全国组委会的账户，全国组委会再将两笔款通过省级组委会拨付县项目办公室。

表1.7是根据八个县（市）提供的统计数据整理而成的。从该表可以看出，幸福工程的资金主要来自全国组委会和县项目办公室。全国组委会的资金来自募集社会各界的捐赠。县级资金来源主要有两种：一是县财政的支持；二是捐款，包括个人和企业捐款。从资金数量上看，一般情况是，在相对富裕地区，县级资金多于全国组委会提供的资金。例如，福建漳州的长泰县和龙海市没有得到全国组委会提供的项目资金，绝大部分资金是县级自筹（地方自筹资金是经全国组委会授权后以幸福工程的名义进行的），包括个人和企业捐赠以及财政的支持；在相对贫困的地区，全国组委会提供的资金多于地方资金。幸福工程的主要内容是“治穷”，所以，在资金分配上“治穷”资金占绝大多数。

表1.7   八个调研县幸福工程资金来源情况

项目实施

地点累计项目

资金总额

（万元）项目资金来源（万元）

全国组委会省级组委会市级组委会县级配套县级其他

抚松县

2007年-2009年42.432.4--10-

喀喇泌旗

1999年3月-

2009年10月底40070--50280

天祝县

2000年8月-

2009年10月88.45776.53-6.72.257

民和县

2005年初-

2009年10月底102.4102.4----

易县

1998年-2009年8656.130

长泰县

2002年6月-

2009年12月199.364-251011153.364

龙海市

2004年3月-

2009年8月880.69-10-10860.69

荔波县

2007年6月-

2009年10月2520—5-

合计1,824.311312.33810122.71,341.311

说明：

1、表中资金除非特别说明，均为治穷资金；

2、抚松县县级配套资金来自县计生局的工作经费；

3、喀喇沁旗县级配套资金是幸福工程的运作而带动的其他部门的资金，包括畜牧部门30万,财政和扶贫部门20万，县级其他资金280万是金融机构融资；

4、天祝县由全国组委会提供的资金中含有操作经费4.5万元、治愚治病资金2万元，省级组委会提供的资金全部为操作经费，县级配套资金来自县计生局工作经费，县级其他资金是县干部和社会的捐赠资金；

5、民和县从全国组委会得到的资金中含操作经费3万元，其他用途资金1.8万元；

6、易县县级配套资金为社会抚养费划拨资金；

7、长泰县的其他资金中含社会个人与企业捐款94.364万元、社会抚养费划拨59万元；

8、龙海市的其他资金中含社会个人和企业捐款93.06万元、社会抚养费767.63万元。

4.3.2计划实施

幸福工程的具体实施工作由县级项目办负责。县项目办根据全国组委会制定的项目管理办法和国家、省、市、县四级签署的《幸福工程•救助贫困母亲行动项目协议书》，并根据项目资金情况确定每一次的救助人数，再根据本县实际情况确定项目乡镇和村庄。

全国组委会制定了项目的管理实施办法，由县级项目办制定具体的落实计划和方法。这样，原则性与灵活性相结合，既有利于保证幸福工程宗旨和目标的实现，也有利于地方因地制宜，保证项目的效果。

4.3.3监督

项目的监督可以分为两种：对机构的监督和对受助者的监督。对机构的监督是指检查幸福工程各级项目管理机构是否勤勉尽职；对人的监督是指对受助贫困母亲使用资金情况的监督。她们是否把资金用于发展生产、改善家庭经济状况，在资金使用过程中有什么困难需要帮助解决，能否按时偿还资金，等等。

幸福工程对机构的监督机制可以分为三种：上级对下级的监督、社会监督、群众监督。上级对下级的监督就是从全国组委会开始，每一级对下级进行监督，监督内容包括幸福工程救助对象是否符合要求、资金的管理与使用、项目实施、资金回收和项目的评估验收等工作。监督方法包括上级对下级定期和不定期的工作检查，包括听取汇报、实地检查、访问受助者、在其他项目考察的同时考察本项目等；全国组委会还开发了一套管理信息系统，安装在全国组委会办公室和县级项目办，由县级项目办定期上报项目进展动态。

社会监督主要是幸福工程全国组委会定期向社会公布幸福工程进展和资金使用情况等。目前幸福工程由每年接受审计，并公布年报，接受社会各界和捐赠者监督。群众监督主要是指各项目办公室按照“公开、公平、公正”的原则在所辖区域内定期公布资金使用和项目资助情况。实地调查发现，在县（市）项目办的办公地点都有公告宣传栏，张贴幸福工程的开展情况。

对受助人的监督主要由县乡村项目管理机构和人员来做。一般情况下，对资金使用者的监督效果与贷款期限和还款周期成反比，贷款时间越长、还款次数越少，监督效果越不好。而资金使用期限不超过1年的，或者分期还款的，项目管理人员经常与受助户接触，还款率就高。这不只是监督不到位的问题，更是小额信贷制度和产品设计的问题。

4.4小结

4.4.1共同目标与网络化的项目组织管理结构

幸福工程的组织管理结构是一个网络结构，依托计划生育工作的行政系统而建立，网络当中的各个机构都是计生部门的，有共同的使命和目标，这是幸福工程各级组织在彼此缺乏经济利益联系的情况下能够持续进行15年的基本原因。从目前幸福工程能够利用的组织资源来看，这个项目组织管理结构是适当的、合理的，也是有效率的。

4.4.2资金来源与项目性质

幸福工程的资金来源多种多样，主要依靠全国组委会和县级项目办。因为救助贫困母亲对计划生育工作的积极作用，即使全国组委会不提供资金，经济相对发达的地区对此事是有积极性的，自己掏钱也要做这件事情。相对贫困地区的县政府如果充分协调利用各部门和各种性质的资金（如内蒙古喀喇沁旗），或者制定合理的资金使用方法（如河北易县），都会放大幸福工程资金的效应。如果外部资金状况不理想而资金使用方法又不尽合理的话，那么项目执行情况就不会很理想。

近年来，各级政府落实中央《决定》的要求，着力构建“政府主导，社会补充的计划生育利益导向政策体系”，逐步加大扶助计划生育贫困家庭的投入力度，但仍与实际需要有很大差距。一些地方财政投入的资金交由幸福工程组委会、计划生育协会，与社会筹募的资金捆绑，采用幸福工程的运作模式，救助计划生育贫困家庭取得良好的效果。

4.4.3模式创新与项目宗旨和目标

幸福工程在各地开始出现一些新模式或新做法，应该尽快总结和评价这些新模式或新做法是否符合幸福工程的目标和宗旨，是否有利于实现这些目标和宗旨。

4.4.4监督与真实信息

对于全国组委会来说，由于经费、人员和时间等因素的限制，经常性的现场监督检查是不现实的。现有的管理信息系统发挥作用的重要前提是输入信息的准确程度。确保信息的准确、一致。

对于受助者使用资金情况的监督取决于资金使用方法和管理部门的责任心，两者缺一不可。各地情况差异较大，不存在唯一合适的办法，有必要对全国各地的资金运作方法进行总结和交流，取长补短，并开展培训，发现一般原则和规律，制定适合各地的合理方法。

5.幸福工程小额信贷资金运行状况评价

因为幸福工程的主要内容是“治穷”小额循环资金运作，有的地方收取资金使用管理费，有的地方不收。不管收与不收管理费，都需要偿还本金。所以，“治穷”的救助资金是以小额信贷的形式在运作。根据全国组委会的委托，对小额信贷资金运行状况的评估是本次评估的重点。

5.1小额信贷运行评价框架

5.1.1小额信贷制度主义与福利主义

作为一种信贷扶贫手段，一方面，小额信贷要尽可能地向更多的最低收入人群提供融资服务，另一方面，小额信贷机构又要达到财务上的自负盈亏，以摆脱长久地依赖补贴。这形成了扶贫小额信贷的双重目标，如图3-1所示 。由于扶贫小额信贷面对的目标客户是低收入的人群，贷款数额小，经营成本高，小额信贷机构往往很难同时实现这两个目标。因此，小额信贷自身的持续发展和持续扶贫的目标之间产生了一定的矛盾和竞争。围绕着如何平衡这两个目标以及相应的管理制度，在国际上形成了两种不同的观点，即制度主义(Institutionalism)和福利主义(Welfarism) 。

图1.5 小额信贷机构的双重目标

福利主义为传统流派，它强调为低收入和贫困群体服务的宗旨和目标，但多依赖补贴，不追求财务上的可持续发展。例如一些联合国系统的机构和一些国际慈善机构开展的小额信贷扶贫项目属于此类小额信贷。制度主义为当今的主流学派，它既强调为中低收入目标群体服务，又强调追求商业上的可持续发展，使信贷收入可以覆盖风险与成本。制度主义又可分为两个分支，一个更强调扶贫（公益性），而另一个更强调机构的赢利（商业性）。在国际上，前者的杰出代表如孟加拉的乡村银行（Grameen Bank，简称GB）、社会促进协会（ASA）和总部在拉美国家的国际社区资助基金（FINCA）。后一类的佼佼者为印尼商业银行“人民银行乡村信贷部”（BRI-UD）和玻利维亚团结银行（BancoSol）。在我国，目前国内现存的100来个公益性小额信贷组织多数属于扶贫性质（公益性）的制度主义小额信贷分支。

自上世纪90年代中期以来，我国曾先后存在过300来个公益性小额信贷项目和机构，其中有一批为福利主义性质的组织。它们一般采用的模式是由政府或事业单位派人兼职或专职，多以项目的形式出现，以低利率或零利息放贷给低收入贫困群体，以政府补贴或外界资助为支撑。一旦项目到期，人员变动，资助和补贴减少或停止，小额信贷的规模则会逐步萎缩直至停止。这样的事例屡屡发生，说明这类项目是不可能长久生存的。

当然，如果项目宗旨目标明确，有完善的制度规则，有专职专业的工作团队，有源源不断的后续资金的支撑，有资金有效率的运转，这类福利主义小额信贷机构还是有生命力的。例如国际小母牛项目中国区的活动，由于基本具备上述条件，因此已存在十几年，规模也在逐步扩大，也取得较显著的扶贫社会效益。

还有一些福利型小额信贷组织在发展过程中，经过理念、运营规则和制度、贷款利率及工作人员的转变，转型为制度主义小额信贷。例如乐施会早期的一些社区资金互助项目，联合国开发计划署、联合国儿童基金会等机构资助的项目，都不同程度地进行了改造，正在转变为公益性制度主义小额信贷机构。

因此，福利主义小额信贷组织如果没有外部持续的资金支持，或者即使有资金来源，但管理不善、效率不高，是难以长期生存的。作为一种资金“扶贫项目”的目标定位是可行的，但不可持续则是它致命的弱点。概括地说它大概有三种结果和出路：1、短期的项目定位。2、以福利主义的形式起步，使贫困和低收入群体获得生存和发展的最低基础，再辅之以制度主义的理念和手段，使贫困受益群体得到持续支持，脱贫致富。被称为“渐进”（Trick Up）项目的扶贫小额信贷就是此理念的践行者。乐施会的某些小额信贷项目也属此类型。3、将福利主义小额信贷改造成制度主义小额信贷。

公益性制度主义的重要意义在于使小额信贷机构可以不依赖外界的捐赠或优惠资金就可以独立生存、发展壮大，从而能够长期为低收入和贫困群体提供融资服务 。

5.1.2幸福工程小额信贷的福利主义特征与制度主义趋向

幸福工程的小额救助贷款具有明显的福利主义特征。首先，幸福工程的目标是扶贫。其次，幸福工程没有一个专门的小额信贷机构，都是由各级计生协会兼职从事这项事业。第三，救助资金低息或无息。第四，依靠社会捐赠和政府行政或事业经费开展工作。没有政府的组织、人力和财力的支持，幸福工程就很难持续。

但是，福利性的投入和各地对幸福工程不断扩大的需求需要源源不断地资金供给，而仅靠公益慈善募捐难以满足这个需求。为了长期开展救助贫困母亲的行动，幸福工程也需要引入制度主义的因素。有些地方项目办已经开始了这样的努力,例如河北省易县。

5.1.3小额信贷运行状况的一般性评价框架

不管是制度主义还是福利主义，都可以通过对信贷资金质量、经营管理效率和盈利水平三个主要方面来考察对小额信贷的运行的质量、服务能力、可持续发展能力等。国际上一般通用的几个评价指标如表1.8。幸福工程中没有将救助资金称为信贷资金，为了分析方便，以下分析中使用的“贷款”一词除非特别说明，即指发放到贫困母亲手中的救助资金。

表1.8：小额信贷运行状况分析指标（部分）

    比率    公式             用途

贷款质量比率

风险贷款率     有逾期行为的贷款余额    

贷款余额度量贷款余额处于风险当中的比例

贷款拖欠率（逾期率）    逾期贷款额  

贷款余额反映逾期还款额

贷款损失比率    本年注销的坏账    

年平均贷款余额反映上期没有收回的贷款量

还款率  收回贷款金额  

 到期应该回收金额反映贷款回收情况

经营管理效率比率

每名信贷员负担的借款人数（贷款笔数）  有效借款人数 ( 有贷款的 )  

信贷员数

或

   贷款余额笔数    

信贷员数反映信贷员行为和借贷方法的效率。信贷员是指直接负责发放和回收贷款的工作人员。

发放每笔贷款的成本   操作费用（经营成本）  

发放贷款的笔数说明每发放1笔贷款需要花费的成本，反映发放贷款的效率（以借款人数衡量）

借出单位资金的成本    操作费用（经营成本）

发放贷款总额说明每发放1块钱的贷款需要花费的成本，反映发放贷款的效率（以资金量衡量）

盈利能力比率（可持续性比率）

操作自负盈亏率            金融收入            

资金成本＋贷款损失预留 + 操作费用反映机构内部经营收入弥补操作成本的能力

金融自负盈亏率              金融收入          

（调整的资金成本＋贷款损失预留 + 调整的操作费用）反映机构弥补操作成本和维持资本价值，实现长期持续性的能力

运营资产回报率      金融收入    

平均运营资产反映信贷服务和投资活动的金融生产率。

5.2 幸福工程小额信贷的运行状况

本节对幸福工程的小额信贷产品及其贷款质量、盈利能力和效率几个方面考察其运行状况，做出评价。

5.2.1产品

所谓产品，就是幸福工程提供给每个贫困母亲的小额信贷资金，即贷款。信贷产品设计的是否合适，从借款人角度看，要看它能否满足借款人需要，借款人能否承受，是否给借款人造成了不合理的负担；从贷款人角度看，要看它能否安全收回，能否带来合理的收益（主要是利息）来弥补成本和风险，使贷款人可以持续地循环发放贷款。

产品的构成要素一般包括价格(即利率)、额度、期限、还款周期、担保条件等。这些要素综合起来对借贷双方的行为和利益产生影响。一个好的贷款产品既能满足借款人的融资需要，为其承受得起，可以连本带息偿还，同时没有对其造成负面影响，而且能够弥补贷款人为此事业付出的成本，避免可能产生的风险。

表1.9 至2009年底，八个实地调研县市的“治穷”资金运作情况汇总表

县/市幸福工程开始时间

（年）治穷资金总量

（元）救助资金额度

（元/户）资金使用时间

（年/轮）年度管理费率

（%）资金使用方式还款率

（%）

抚松县2007424,0005,00010直接到人100

喀喇沁旗1999700,0002,0671-23-5直接到人

“公司+贫困母亲”

“部门+贫困母亲”100

天祝县2000700,0002,000-3,00022.88直接到人97.18

20085,0000

民和县2005976,0005,0003转5-65%直接到人34%

易县1998500,0001,000-3,00016直接到人100

2009100,00010,00015-8公司招聘贫困母亲就业

长泰县20021,943,6003,68810直接到人

能人+贫困母亲

脱贫先进母亲+贫困母亲100

龙海市20048,806,9005,00010直接到人

企业+贫困母亲100

荔波县2007200,000700-2,00010公司+基地+贫困母亲

计生旅游协会+贫困母亲100

注：

1、抚松的资金使用周期名义上为1年，但是受助户只能使用9个月。

2、民和县2003年12月就成立了领导小组和项目办，但是资金是2005年才到位，项目才开始正式启动。

3、民和管理费不是按每年一收，而是农户还款时一次性收。

由于幸福工程的福利主义倾向，其小额贷款基本上是不收息、或低息的，整贷整还，期限大多为1年，采用公务员工资担保或者借款户联保的方式。根据现有的文献资料和实地调研情况，只有河北省易县采取的是制度主义的做法，参照易县扶贫社的小额信贷模式，收取市场化的利率，并且分期收贷。

5.2.2担保

为了保证收回小额循环资金，有些地方采用了要有公务员身份的人员提供个人保证，有的地方要求县政府或乡镇提供担保。这两种做法对收回资金可能都是有效的，但是至少会造成两个问题：一、找一个公务员为自己的借款担保并不是每个贫困母亲都能做到的，这样就会有真正贫困、需要帮助的家庭得不到帮助；二、造成县镇政府的负担，使他们不愿意开展幸福工程。

解决这个问题，需要在资金使用管理办法和人员技能培训上下功夫，一些地方已经取得了比较成功的经验，如河北省易县幸福工程采用联保、分期还款等办法有效地防范了风险，比较好地解决了上述两个问题。

5.2.3贷款质量

拖欠率、风险贷款率是国际上通常使用的衡量小额信贷贷款质量的指标，能较好的反映在分期还款的条件下客户手中的贷款的情况。

还款率是已还贷款占应还贷款的比例，反映的是应该收回的贷款收回了多少。

对于幸福工程、各级地方执行机构来讲，项目资金是善款，全部来源于爱心捐赠者，因此不允许出现本金损失，能够按时偿还非常重要，所以还款率成为考察项目运作情况重要的指标。由于各地数据的完整性不一，有的地方得不到相应的数据，致使有的比率无法计算。例如，风险贷款率和拖欠率是衡量信贷风险最重要的指标，但是由于幸福工程没有严格的逾期定义以及逾期金额和带有逾期的贷款余额统计数字，也就无法计算这两个比率。还款率在一定程度上反映了贷款回收的努力成果，但是反映不了没有收回的资金的质量。而信贷管理的重中之重是关注仍然未收回的贷款余额的质量，有多少能够收回，有多少可能拖欠，甚至损失。因此，小额信贷管理更应该使用风险贷款率和拖欠率，因为它们反应的是贷款余额的风险情况。

表1.10八个实地调查项目点的贷款质量对照表

                                                        单位： %

项目点还款率拖欠率风险贷款率损失率

抚 松 县100000

喀喇沁旗100000

天 祝 县98.95--1.61

民 和 县34.41001000

易    县100000

长 泰 县100000

龙 海 市100000

荔 波 县100000

在表1.10中，抚松县、喀喇沁旗、易县、长泰县、龙海市和荔波县的还款率都是100%，相应地，它们的拖欠率和风险贷款率都是0。这意味着它们的小额贷款的运作是非常好的。但是，需要注意的是这些救助金是否按照借款合同约定的时间偿还的。如果每个项目点都能够严格按照与借款人合同约定的还款时间做到100%的还款率，那意味着运作的真正良好。实际上许多福利主义的小额信贷项目对还款时间并没有严格要求，只要在贷款合同期满前后一段时间可能都被接受，没有算为提前还款，也没有当作拖欠。这样一种粗放的信贷资金管理模式对于非商业性的扶贫项目有时是可以理解和接受的，因为他们更关注照顾借款人，而把信贷纪律放在次要的位置。但是，如果要提高资金使用效率，提高可持续发展能力，这种管理方式就需要改变。

5.2.4盈利能力

盈利性、能否保本或微利与可持续性概念本质是一样的，只有盈利、保本或微利才能可持续。小额信贷机构的可持续表示其收入可以覆盖操作（管理）费用、贷款损失及资金成本及需要的利润。盈利性可以使用营业收入与操作费用的差额来表示。

考虑盈利能力指标并不意味着小额信贷项目或机构要以盈利为目的，而是考察小额信贷项目自我“造血”、可持续发展的能力和对外界资金的依赖程度。国际经验表明，小额信贷项目不会永远得到捐赠资金的“输血”，如果要长期可持续发展，就需要建立自身的“造血”机能。小额信贷盈利能力比率就是衡量这种“造血”能力的指标。

幸福工程的资金来源是慈善捐款，使用中不允许营利。通过调研和考察我们看到各项目点也是严格按照非营利的要求开展工作的。

多数地区的希望工程项目不收取资金管理费，这些项目自身就不存在盈利性。即使收取管理费的项目，其收取的管理费用也基本低于5%。从前面的管理链条来看，这些收费相对同行业是非常低的，几乎不能弥补操作成本。

但从专业的角度来看，为使项目可以长期存在服务于目标人群，保本或微利应是妇基会需要考虑的问题之一。

5.2.5管理效率

衡量小额信贷管理效率的指标包括借出单位资金的成本比率、发放每笔贷款的成本、每个参与人员负担的借款人数量、每名专职项目人员负担的借款人数等。

如果提高管理效率，就意味着借出单位资金的成本、发放每笔贷款的成本的数值下降；每个参与项目人员负担的借款人数量、每名专职项目人员负担的借款人数值增加。这表明机构有能力以更高的生产率和更低的成本服务于借款户。

希望工程项目充分利用各级计生协会的系统优势，可以节约组织和协调成本。各级政府对项目大力支持，对项目运作提供了许多的隐性补贴，如为项目提供办公场所、绝大部分操作管理经费、人员工资；进行农技培训和健康咨询检查等。这些隐性补贴大大提高了项目管理效率。

从表1.12可以看到，实地调查的八个旗县市的项目管理效率相差较大。这与不同的操作方法对项目的运行状况有极大的影响相关（可参见各地实地调查分报告）。

表1.12 八个实地调查项目点的管理效率对照表

项目点计算期间借出单位资金的成本比率

（%）发放每笔贷款的成本

（元）每名信贷员负担的借款人数

（人）

抚 松 县2007年以来累计4.7247102

喀喇沁旗2008-2009年累计9.4 854.5 28

天 祝 县2000年以来年均104.55226.567

民 和 县2006年以来年均60317262

易    县2004年以来年均9.8249246

长 泰 县2008-2009年累计2.5 114.1 178

龙 海 市2008-2009年累计2.2 113.9 395

荔 波 县2008-2009年累计47.2 523.5 46

注：每名信贷员负担的借款人数，在小额信贷实践中，国内外这一比率一般在200-300人。

5.3小结

从以上分析可以看出，幸福工程的“治穷”资金的运行方式是典型的福利主义模式，这种模式追求的是帮助最贫困的群体。这是与幸福工程的发起、宗旨及目的非常相关的。

目前，幸福工程能够长期致力于帮助计划生育贫困母亲，并且不断壮大资金来源，扩大覆盖面，说明了项目的方向是正确的，适合时代需要、适合了贫困母亲发展的需要。

而需要幸福工程认真总结和调整的问题是，各地操作方法的不同带来了各个项目运作效果的不同。我们如何去完善幸福工程的运作方式，以使之长期发展服务于我们的目标群体。

6.项目效果

实行计划生育是我国的基本国策，是从国家长远发展和人民群众的根本利益出发的。但只有真正解决好计划生育家庭的生存和发展问题，才能让基本国策深入人心，也才能使计划生育成为广大群众的自觉行动。幸福工程的效果直接体现在“治穷、治愚”和“治病”的效果上，其中最突出的是“治穷”效果。

6.1“治穷”的效果

幸福工程的“治穷”内容是向贫困母亲提供小额循环资金，目的是帮助他们解决发展家庭生产创收活动的融资困难，使她们能够尽快脱贫致富，提高经济和社会地位。

6.1.1贫困母亲家庭收入增加明显，脱贫率高

根据幸福工程各级组委会和项目办提供的资料以及对八个旗县市的实地调查，整体上看，幸福工程为贫困母亲发展生产，拓宽增收渠道、增加收入发挥了积极作用；采用“公司+贫困母亲”的方式增加了贫困母亲的就业机会，也提高了家庭收入。总之，幸福工程减贫的效果明显，得到救助的贫困母亲家庭收入增长较快，在项目期间人均增收在1000元以上。得到救助的是贫困母亲，但脱贫的是其全家人。八个实地调查项目点的贫困母亲脱贫率平均80%以上。

从实地调查情况看，有些贫困母亲家庭，一方面由于使用幸福工程等救助资金生产创收，另一方面，孩子成人长大，开始挣钱养家，家庭支出在减少，这样，这些贫困家庭的资产在不断增加。有了积累的财富，这些家庭不再贫困，借贷需求降低。这样，这些家庭就减少了债务负担，家庭生活状况可以得到较大改善，使脱贫的稳定性大大提高。

表1.13  八个实地调研旗县市项目期间“治穷”效果

县/市直接救助贫困母亲

（人户）惠及人口

（人）累计人均增收

（元）脱贫率

（%）

抚 松 县203663212474

喀喇沁旗9193663946-268994

天 祝 县3532000700-2000100

民 和 县18683748665.59

易    县240320000227590

长 泰 县263010194137385

龙 海 市1749617590185

荔 波 县2771300123394.2

注：累计人均增收在一个区间范围的，是因为不同项目周期人均增收情况不同。

6.1.2贫困母亲创业，带动村民脱贫致富

有些受救助的贫困母亲不仅自己的家庭脱贫致富了，还带动了更多贫困家庭走上致富的道路。这种带动作用体现在两个方面：一种是其他村民看到她们从事的生产经营项目能够经济效益好，于是也模仿。受助户向她们传授技术和管理经验。另一种带动作用是，那些受助的贫困母亲经过努力建立起微小企业，其他贫困户为这个小企业打工或者参加到生产链当中，共同致富。例如，吉林省抚松县4户受助户种植蘑菇，带动全村70多户农户种植蘑菇，而且提供示范和技术指导，促进村里成立了“蘑菇协会”，取得了良好的经济效益。

6.1.3通过技术培训和服务，提高了受助贫困母亲的技术水平和生产率

国际成功的小额信贷项目机构的实践经验表明，持续的技术培训是贷款成员有效利用贷款资金，经营活动稳定创收的关键所在，亦是贷款成员按期还款的根本保证。幸福工程提供的生产技术培训内容涵盖了项目点当地农业生产的各个方面，并且提供产前、产中、产后各项服务。如福建省长泰县各级计生协会和项目办每季度进行一次跟踪督查，了解项目运作情况，听取受助贫困母亲的意见和要求，提供的产前服务主要是发展生产项目论证选择，提供优良种苗信息，指导资金合理使用；产中服务主要是依托乡镇文化技术学校、村级人口学校，结合幸福工程项目，免费为受助者举办各种文化技术培训，让贫困母亲掌握1--2门生产技能和致富本领。同时还积极协调相关部门，帮助解决在生产中出现的土地租赁、水利灌溉、交通运输等问题；产后服务主要是及时提供产品流通和销售价格信息，解决产品营销问题，使其增产增收。

6.1.4 促进项目地农村产业化水平的提高

在幸福工程与其他扶贫富民项目结合的地方，这些项目的合力共同推动了项目村被支持产业的规模化发展。如内蒙喀喇沁旗和吉林抚松县等地幸福工程支持“一村一品”式的扶贫开发行动，使以往一家一户的小规模经营得以扩大，调整了产业结构，产生规模效益，为贫困母亲乃至全村的整体脱贫致富发挥了良好的促进作用。

6.1.5探索了贫困母亲就业脱贫的新模式

创新的采用“公司（企业、基地、经济能人）+计生贫困母亲”的运作模式 将救助范围延伸至缺乏发展项目和发展能力的贫困母亲，其“整合使用、入股分红、务工赚钱、不担风险”的做法确实克服了救助对象偏重于有发展项目以及经营能力的贫困母亲的不足，是一种比较有益的尝试。

6.1.6提高了贫困母亲的信用水平

“治穷”资金以小额贷款的形式给贫困母亲使用，她们妥善使用、按时偿还，为自己建立了良好的信用，为她们今后获得其他金融机构的贷款服务打下信用基础，增加了发展机会。

6.2“治愚”和“治病”的效果

幸福工程中“治愚”就是扶持村一级兴办母亲学校及各类培训班，帮助贫困母亲扫盲，学习科学文化知识，掌握一、二门致富实用技术，懂得生殖保健知识；“治病”就是帮助贫困母亲检查和治疗常见妇科病，向她们提供生殖保健服务。

幸福工程项目资金主要用于“治穷”项目，各项目点很少或没有“治愚、治病”资金。“治愚”、“治病”项目的实施主要依靠当地计生协的力量执行，因此“治愚”、“治病”面向的受益群体是包括贫困母亲的广大群众。

在“治愚”方面，各县（市、旗）项目点都开展了形式多样的文化知识以及生产知识培训，主要依靠各乡镇文化技术学校、村级人口学校，通过田间地头走访、开办课堂授课、现场咨询解答、发放宣传资料等形式为广大群众，举办生殖保健、妇幼保健、优生优育、艾滋病防治等知识讲座，传授种植、养殖、文教卫生等方面的生产知识。这对提高贫困母亲提高文化素质和生产技能起到了积极作用，从而帮助她们提高了创收能力。

在“治病”各项目点依托基层计生服务所和乡镇卫生院，免费为贫困母亲体检义诊，结合人口计生部门开展的民心工程，为育龄妇女普查、普治妇科疾病，免费发放药品等。这些工作对于贫困母亲提高防病治病知识，改善生活状况起到了积极的作用。

6.3小结

在评价扶贫效果时常常需要面对的一个难题是：一个家庭的经济状况的改变不仅与其家庭人口结构和能力有关，例如家庭劳动负担率、劳动技能、健康状况、社会资本等，还与其外在的环境相关，例如自然环境、地理位置、交通条件、国家和地区整体经济的发展、各级政府的转移支付、税费负担、社会捐赠等等。

幸福工程瞄准的是贫困母亲的三个短板：资金、知识技能和健康。无论受助户家庭生活状况的改善是否仅仅由于幸福工程的作用，正如前面分析的那样，幸福工程所发挥的重要作用都是不可否认的，在有些案例中 ，幸福工程发挥了至关重要的作用。

7.社会影响评估

幸福工程不仅仅对受助户改善家庭生活状况产生了积极促进作用，同时，对项目区经济社会等多方面都发挥了积极影响。

7.1生育观念发生变化，计划生育成为更多人的自觉行动

在中国社会传统中，多子多福的观念根深蒂固，人口过多加重了贫困程度。幸福工程慢慢转变了人们的生育观念。一方面，幸福工程优先对双女户和独生子女户实施救助，使广大的育龄妇女感到要得到幸福工程的救助，不实行计划生育不行，这样自觉执行计划生育政策的越来越多；另一方面，被救助的贫困母亲由于受到幸福工程的救助，家庭经济状况发生了实实在在的变化，心里十分感激，她们的生育观念也随之发生变化，认为多生孩子还不如发展生产，改善家庭状况。少生快富的观念逐渐影响到周围的人群，更多的人开始自觉实行计划生育。

7.2密切了干群关系，促进计划生育政策的落实

幸福工程的开展，使育龄群众切实感受到政府和计生工作人员的关怀，树立了计划生育工作的良好形象。生育观念的转变也使他们对计生工作人员反感情绪相应减少，使群众与计生干部之间的距离越来越近了，改善了计划生育工作的环境，促进了计生政策的落实。在有些项目点，主动放弃二、三胎指标的多了，自觉落实节育措施的多了，使计划生育工作呈现出了稳步健康发展的良好势头。

7.3妇女地位得到提高

幸福工程以贫困母亲为救助对象，她们成为了改变个人和家庭命运的主要角色。通过主动参与生产创收活动，接受生产技能、卫生保健知识和文化知识等培训，贫困母亲转变了观念，增强了自信心，开发了自身的潜能，提高了素质，增加了家庭经济收入，也提升了自己在家庭及社会中的地位。很多受助贫困母亲勤奋拼搏，摆脱贫困，成为当地勤劳致富的带头人。她们有的被评为“少生快富女能人”、“幸福母亲”、“文明家庭”等，有的当上计生女组长、计生管理员，有的被吸收入党，有的当选为村领导班子成员，还有的被选为妇女代表、人大代表。

7.4计划生育基层人员的观念和能力得到改变和提高

幸福工程的积极作用不仅体现在受助者身上，而且对计划生育工作人员也有很大的正面促进作用。首先，救助贫困母亲的行动促进了计生工作人员观念和指导思想的转变为“以人为本”，想计生家庭所想，救计生家庭所急。其次，幸福工程实施锻炼了计生工作人员为计生家庭提供服务的能力。

7.5促进和谐社会和新农村建设

家庭是社会的细胞，母亲是家庭的核心，救助贫困母亲，就是支撑一个家庭。帮助贫困母亲脱贫致富，不仅能够改变贫困母亲本人一生的命运，促进家庭的幸福，还能够促进社会的和谐与稳定，为推进新农村建设打下坚实的基础。在幸福工程实施的过程中，项目鼓励贫困母亲互相帮助。在有些项目点，贫困母亲们农忙时互相帮助、互相学习致富技术、交流致富经验，农闲时，开展丰富多彩的娱乐活动，带动了整个社区人们精神面貌积极向上的变化。

7.6小结

幸福工程实施15年来，其社会影响是比较广泛的，集中体现在贫困人口计划生育观念的转变、妇女能力和地位的提高，以及计划生育工作环境和条件的改善等方面。这些转变带来了计划生育政策的落实与和谐社会建设的进展。从这个意义上讲，幸福工程有其历史功绩，也应该总结经验，继续更好更快地开展。

8.项目可持续性

幸福工程已经开展了15年了，但是其使命并没有完结。城乡差距、收入差距在相当长一段时间内不会消失，计划生育仍然是我国的一项基本国策，还有相当大数量的贫困母亲需要救助。所以，幸福工程有必要持续下去。

幸福工程能否持续发展，项目的组织管理体系、资金来源、人员的稳定和专业能力以及资金的运作方法将起到关键的作用。

8.1组织管理体系

幸福工程目前的组织管理体系主要是由各级计生协会组成的，是计划生育行政管理系统的辅助性的网络化组织体系。在县级以下，这个组织体系与政府行政管理体系基本融合。在幸福工程的宗旨目标下， 在政府资源的支持下，这个体系是稳定而持续。

8.2资金来源的稳定性

如前面分析的那样，幸福工程的资金来源基本上可以分为捐赠资金和地方财政资金。捐赠资金的稳定性取决于项目目标、项目的效果、社会影响力、社会环境以及经济状况等内外多种因素，而这些因素不总是可控的，尤其外部因素是难以控制的。所以，因为幸福工程的成绩和社会影响，15年来捐赠资金来源总体上比较平稳，但是，随着越来越多的慈善组织的建立、公益项目的增多，慈善募款市场的竞争将会加剧，幸福工程捐款资金的稳定性将面临挑战。

在地方层面上，有些县市开始在财政预算中划拨一定比例的社会抚养费收入用于幸福工程，如果这种做法可以常规化，那么在基层幸福工程的资金将可能获得一个稳定的来源，有利于长期开展下去。与其他部门扶贫资金配套使用是另外一种有益的尝试，虽然这些资金没有直接进入幸福工程的预算，但是扩大了资金规模和效用，是一个值得继续探索的好办法。

8.3人员专业能力与稳定性

幸福工程是为了配合政府政策而生，也离不开政府而运行。幸福工程的管理人员大都是兼职人员，尤其在基层更是如此。计生协会是计生部门下属的社团组织，主要领导可能会被提拔或调动，稳定性不高，但是，其他人员一般都不是公务员，流动性不高。这种情况对幸福工程是有利的，能够保证人员队伍的相对稳定。

但是计生协会的本业是开展计划生育推动工作，而不是信贷资金的管理，所以，幸福工程的基层操作人员在资金管理的专业知识上相对就比较弱，这是对幸福工程开展小额信贷的不利之处。因此，专业化的培训显得格外重要。在人员稳定的情况下，专业化的有针对性的培训对提高资金管理质量应该具有很好的促进作用。

8.4小额信贷资金的运作模式

“治穷”的小额循环资金是幸福工程最大的组成部分，目前不收取管理费的方式不利于资金的保值增值，使得幸福工程不得不依赖于长期不断的募捐和政府的经费补贴。当然，作为政府推进计划生育的一个重要辅助手段，政府补贴也是合情合理的。

为了可持续发展，充分利用有限资金，转变以往的资金使用模式，增强项目自身可持续发展能力可能是幸福工程组委会必须考虑的问题。

8.5小结

只要社会需求存在，追求项目的可持续发展就是必要的，而且随着社会需求和环境的变化，项目的战略、规划和发展模式等都需要做出相应的调整。这种调整至少受到上述几个方面因素的影响，这些因素又是相互制约的。因此在制定可持续发展战略时应该对这些因素统筹考虑。

9.结论与建议

本次评估通过调查分析看到，幸福工程实施15年来取得了巨大的成绩，社会影响深刻而广泛，为自身树立了良好的社会形象和公益品牌，促进了我国慈善公益事业的健康发展。纵观幸福工程15年的历程、成绩和教训，可以初步做出以下几点基本结论。

9.1成功的经验

9.1.1实现了幸福工程宗旨和目标

从实地调查情况看，尽管有目标偏离现象，总体而言，幸福工程的救助对象符合项目设定的目标人群，通过“三治”实现了项目设定的帮助实行计划生育的贫困母亲及其家庭脱贫致富的目标，而且通过她们带动了更多人走向富裕道路。让人们看到了实行计划生育的益处，促进了社会生育观念的转变和社区和谐发展，改善了计划生育工作的干群关系，为计划生育工作创造了良好的条件，推动了计划生育这一基本国策的有效落实。

9.1.2建立了计划生育利益导向机制

幸福工程项目是一个系统社会工程，在实施过程中，建立了政府牵头，各方配合的运作机制，把各部门的资金、政策、物资向实行了计划生育的困难家庭倾斜，不仅在生活上“扶贫”，在思想上“扶志”，而且在能力上“扶技”，让她们切实感受到了实行计划生育的好处，得到实实在在的好处，引导更多家庭实行计划生育，从而建立了计划生育利益导向机制，对开展计划生育工作起到了良好的促进作用。

9.1.3建立了民间组织配合政府推进计划生育的工作机制

随着政府职能的转变，越来越多的社会工作需要非政府组织的参与。幸福工程主要由中国人口福利基金会和中国计划生育协会管理，虽然在基层与政府部门有部分重合，但是，从上而下都是由计生协会运作，形成了民间组织配合政府推动计划生育工作的良性运作机制，是对政府工作的重要而有效的补充，15年的经验证明这种运作机制是有效的。

9.1.4形成了规范的项目管理制度

在幸福工程发展的过程中，逐步形成了比较完善的项目管理规范和流程等制度，为项目的顺利开展创造了条件。

9.1.5探索了多部门合作和多种救助模式创新

目前，政府很多部门都有扶贫任务和资金，在基层政府的组织协调下，计生部门与其他部门合作，将各自渠道的资金整合使用，发挥了更大的合力，对救助贫困母亲起到了更好的作用。各地根据当地实际情况，创造了许多不同的资金使用模式，其中一些有效的做法值得总结推广。

9.2面临的挑战

9.2.1竞争与可持续发展

目前国内以贫困家庭，尤其是贫困妇女为救助目标的扶贫项目越来越多，公益项目和捐赠“市场”的竞争逐渐激烈，如何保持幸福工程的作用和影响，使幸福工程能够持续发展下去，是幸福工程各级组委会必须面临的问题和挑战。

9.2.2项目资金

在项目资金方面的挑战可以分为几个方面

一是工作经费。幸福工程中专门的工作经费是非常有限的，而且不是每个项目点都有，这样县级项目办就得使用本级计生协会有限的的工作经费，这对于贫困地区来说是有困难的。经费的不足会引起许多问题。

二是资金的运作使用问题。在筹款困难、经费紧张的情况下，许多幸福工程项目点不收取资金管理费，或者费率很低，或者收不上来，都使项目资金不能保值增值，加上如果有呆坏账，项目资金还会萎缩。所以，幸福工程有必要考虑是否收取足够的管理费的问题。然而是否收取资金管理费和费率高低，则面临各有关方的观念、与其他相关工作的做法是否相容以及实施的工作难度等问题。

三是资金沉淀的问题。项目资金在有些项目点没有按时返还到省组委会，也就没有转给下一个计划的项目县使用。这影响了项目资金的滚动使用。

9.2.3目标偏离与调整

从以上分析和后面的分报告分析可以看到，尽管幸福工程的救助人群从整体上看绝大多数是符合项目目标的，但是少数偏离现象值得注意。偏离现象大致可以分为两种情况：一是有少数被救助家庭在当地的经济状况属于中等甚至偏上水平。出现这种情况的原因是，项目在实施过程中，基层在选择救助对象时更关注贷款的收回，从而出现了一些经济收入偏高的救助对象。二是将少数非计划生育家庭称为受助户。如果随着经济社会的发展，项目目标对象需要调整，那么在项目的宗旨、目标和战略上就应该做出相应的调整，反映这一现实情况。

9.2.4创新模式与现有制度的冲突与调整

一些创新模式已经突破了“小额资助、直接到人”的原则，尤其是一些将资金贷给企业，由企业为贫困母亲提供就业岗位的做法。这种做法不管是出于帮助贫困母亲增加收入，还是出于减轻自身工作难度，一个客观事实是，并不是所有的贫困母亲都有良好的生产技能和经营管理才能，对那些能力较弱有需要救助的贫困母亲怎么去帮助呢？从这个角度讲，幸福工程与私营部门合作解决这样的贫困母亲家庭生计的问题，也不失为一种可考虑的思路，尤其是在幸福工程扩展到城市，面对城市的贫困妇女。但是，这需要深入研究、调查和审慎的决定，毕竟这关系到幸福工程的社会形象、受益人群范围和数量、扶贫干预措施等战略性问题。

9.2.5资金操作管理办法的不适应与调整

从操作层面讲，“治穷”资金的管理方法是有待调整的。其基本的问题是额度较小，周转期长，效率低。近年来，国家和各级地方政府加大了对贫困地区的资金投入，农村发展项目渐多，支持力度渐强，农民经济和社会保障状况改善，农民发展的愿望增大，从分报告的分析可以看到，幸福工程项目的救助额度已不能满足农户的需求，差距较大。救助对象已经不仅仅满足于解决“生存贫困”，在这个基础上要解决“发展贫困”的问题，要求资助款能够满足她们扩大再生产的融资需求。此外，前面还分析了资金管理费、用款期限、还款周期和频率、还款担保等问题。这些具体的操作办法与其它资金使用政策和纪律对项目的运行效率和效果也有重大影响。所以，幸福工程应该根据新形势调整操作管理办法。

9.2.6人员专业素质

幸福工程的“治穷”救助金采用小额信贷形式运作，涉及财务、金融、项目管理等多方面的专业知识，而承担项目运作的是各级计生协会人员，缺乏系统的金融知识和管理经验，这是基层提高项目管理水平的障碍。

9.2.7 农业产业化与信贷风险过度集中

在扶贫开发过程中，为了提高资金使用效率和规模效益，常常采用“一村一品”的策略。许多幸福工程的项目采用了这种方法。这种方法的好处显而易见，但同时造成了风险集中度过高，即“鸡蛋都放到了一个篮子里”。如果发生自然灾害或其他市场巨大变化，都可能使这一产业面临无法挽回的损失。那么，救助资金也就面临坏账风险。这需要制定相应的风险分散和灾害管理战略。

9.3建议

2007年中共中央国务院颁布了《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》明确指出必须坚持长期实行计划生育的基本国策，充分发挥党和政府在人口和计划生育工作中的主导作用；坚持国家指导与群众自愿、宣传教育与利益导向、行政管理与群众工作、整体推进与分类指导相结合，加强并改进人口和计划生育工作，促进人的全面发展；坚持人口与发展综合决策，坚持理论创新、体制创新、管理创新、科技创新，不断提高人口和计划生育工作依法行政、社会管理和公共服务水平。幸福工程完全符合国家政策和中央要求，应该在新时期人口和计划生育工作中发挥更重要的作用。

该决定指出，人口和计划生育工作的重点、难点在农村，我国农村生产力还不发达，公共事业发展滞后，社会保障制度不健全，群众生育意愿尚未根本转变，基层基础工作发展不平衡，流动人口管理服务缺乏有效手段，稳定低生育水平面临诸多困难，人口结构性矛盾和深层次问题愈益突出。因此，幸福工程的任务还远远没有完成。

在前面各部分的分析当中已经同时提出了一些建议，这里需要特别强调的有以下几点。

9.3.1找准定位，总结经验，适时调整，适应新形势和新任务

面临着新的人口计生形势和扶贫项目日益增多的情况，找准自身的定位最重要。找准定位才能相应地制定行动战略和具体方案。将扶贫、妇女发展与计生工作相结合的大型公益项目在国内只有幸福工程，这是它的独特之处，别的项目无法与之争锋。需要做的是根据新形势、新任务，在保持计生特色的同时，不断丰富“幸福”的内涵，这样可以为筹资找到新的亮点，并丰富项目内容，为项目持续发展寻找新的扩展空间。

9.3.2调整项目组织管理结构，提高运作效率

在目前幸福工程的目标和任务下，现有的项目组织管理体系基本上是适应需要的。如果要丰富项目内容，或向制度主义方向发展，现有的组织管理结构可能需要调整。调整可以分为两种，一种是外科手术式，即更换基层的操作机构，改为专业机构。这样做的代价是可能失去计生系统的支撑。这个代价将是比较昂贵的，因为计生系统从上至下，一直到村，是非常完善的，系统的，行动力还是很强的。另一种是内部改革，不调整现有的项目管理组织结构，将计生协会内部负责幸福工程的部门专业化，培训人员。这样做的成本是要支撑一个新部门的运转。为了项目的顺利延续，折中的办法是原来的项目工作继续有原来的项目管理机构承担，新的任务可以根据需要寻找新的合作伙伴。

9.3.3利用现有的财政投入体制，建立幸福工程长期投入保障机制

目前，一些项目县（市、旗）已经开始将幸福工程的一部分资金纳入财政预算。“十二五”期间，国家对人口和计划生育工作的财政投入将大幅增长。在利用现有项目管理体系继续运作的情况下，可以总结已有县（市、旗）财政投入幸福工程的经验，探索财政长期投入的办法，并继续募集社会善款。

9.3.4与其他部门和项目协作，形成合力

目前国家对扶贫等公益事业有多种投入渠道，各部门都有一定的资金，幸福工程可以与他们建立合作关系，将资金配合使用，既不重复投资，避免不必要的竞争和浪费，也可将单一资金整合在一起，形成更大的扶助力量。

9.3.5加强宣传，提高幸福工程的社会影响力

幸福工程15年来取得了巨大的成绩，但是其社会影响力还有待提高。全国组委会应该制定统一的宣传战略，各级项目机构都应充分利用各种媒体、采用多种方式进行宣传，提高幸福工程的社会声誉。

9.3.6解决可能的公益目标偏离的问题

公益目标偏离对公益项目是致命的伤害，本次评估中发现的少量个别目标偏离特别值得注意，需要进一步调查核实。张晓山研究员曾引用制度经济学大师道格拉斯•诺思观点，认为判断一个制度好坏的依据在于：收益是否大于成本、收益由谁获得、成本谁来负担，利益的均衡才是和谐的根本 。在审视一些项目点所谓的创新模式是否符合幸福工程确立的宗旨和目标时，这个观点可以作为一个评判标准。

后记

本评估课题组主要由中国社会科学院农村发展研究所小额信贷研究室人员组成，在杜晓山研究员的带领和指导下，课题组成员主要分工如下：

评估方案设计：杜晓山、孙同全

问卷设计：张红、张群

实地调查：

1.贵州省荔波县：杜晓山、张群

2.吉林省抚松县：张红、潘小波

3.内蒙古喀喇沁旗：孙同全、张群

4.福建省长泰县和龙海市：张红、张群

5.河北省易县：张红、张群

6.甘肃省天祝县：张红、潘小波

7.青海省民和县：张红、潘小波

分报告：

1.吉林省抚松县：潘小波

2.甘肃省天祝县：张红

3.内蒙古喀喇沁旗：张群

4.青海省民和县：潘小波

5.河北省易县：张红

6.福建省长泰县和龙海市：张群

7.贵州省荔波县：张群

总报告执笔：孙同全

总报告、分报告统纂、审定：杜晓山。

                                                    2010年4月